農產品價格形成機制改革的難點與對策建議

徐田華

摘要:2014年開始的新一輪農產品價格形成機制改革經過四年探索,取得了一定的成效,但也存在一些尚未解決的難點,比如多重政策目標難以同時實現,政策成本高,缺乏系統性與協調性,生產者面臨較大風險等,為此本文提出構建政策體系,通過政策組合實現多重目標;探索多種補貼方式,減輕財政負擔及行政成本;結合數字農業建設,建立健全基礎數據庫;統籌考慮不同品種,完善價格形成機制改革的調控體系;加快農業政策性保險的探索利用,轉移生產者風險;通過法律手段構建長效機制,穩定生產者預期等政策建議。

 

關鍵詞農產品價格形成機制 政策目標 補貼方式 成本高昂 風險   

2018年中央一號文件提出深化農產品收儲制度和價格形成機制改革,這是中央第五年推進并深化農產品價格形成機制改革。始于2014年的新一輪農產品價格形成機制改革,取得了一定的成效,新疆棉花、東北玉米基本建立起市場價格形成機制,促進了試點地區下游產業的良性發展,但是農產品領域結構性矛盾突出,庫存量、進口量高企,財政壓力較大,國內外差價擴大等問題依然存在。完善農產品的價格形成機制,充分發揮市場機制作用,解決農業結構性矛盾,確保國家糧食安全與農民利益,是農業供給側結構性改革的當務之急,也是當前深化農村改革的重頭戲。

一、農產品價格形成機制改革探索

(一)農產品價格形成機制改革的原因

建國以后我國農產品價格形成機制大致經歷了統購統銷價格形成機制、雙軌制價格形成機制、保護價與最低收購價價格形成機制三個階段。1992年到1998年,我國建立起整個農產品市場價格形成機制的基本框架(蔣和勝,1999)。2004年,我國全面放開糧食收購和價格,同時提出“轉換糧食價格形成機制,國家在充分發揮市場機制的基礎上實行宏觀調控”,[1]此后國家先后出臺了稻谷、小麥糧食最低收購價政策,玉米、大豆、油菜籽、豬肉、糖、棉花等大宗農產品臨時收儲政策,調動了農民生產積極性,促進了糧食產量增加。

但是由于實際操作過程中出現的偏差,使得一些矛盾開始出現并逐步積累。從2009年開始,國家為了彌補農民種糧生產成本的快速上升,連續四年較大幅度提高了最低收購價和臨儲價格,政策性收儲主導的價格剛性上升,不僅影響市場機制的發揮,導致市場信號扭曲,農產品結構性過剩,而且導致庫存壓力增高、進口壓力增加、國內外差價不斷擴大。2010年,稻谷、小麥和大豆的國內平均價格開始超過國際市場的離岸價格,2013年,國內糧、棉、油、糖等大宗農產品的價格均已超過國外進口產品到岸稅后價格(方向明等,2015)。因此,國家從2014年開始啟動新一輪主要農產品價格形成機制和糧食收儲制度改革。

(二)農產品價格形成機制改革的探索及成效

2014年,中央一號文件提出探索推進農產品價格形成機制與政府補貼脫鉤改革,逐步建立農產品目標價格制度,并于當年啟動東北和內蒙古(后面簡稱為東北地區)大豆、新疆棉花目標價格補貼試點。試點地區的目標價格由國家統一制定,采取“生產成本+合理利潤”的方法確定,且一年一定,具體的補貼發放辦法則由試點地區制定并向社會公布。大豆目標價格為4800/噸,目標價格補貼基本依據實際種植面積進行撥付和發放;棉花目標價格為19800/噸,目標價格補貼采用棉花實際種植面積和籽棉交售量相結合的方式,其中中央補貼資金60%按面積補貼,40%按實際籽棉交售量補貼。

2015年,中央中央一號文件提出:總結新疆棉花、東北和內蒙古大豆目標價格改革試點經驗,完善補貼方式,降低操作成本,確保補貼資金及時足額兌現到農戶。由于2014年新疆棉花目標價格補貼試點付出了高昂的財政和行政成本,且效果不甚理想。2015年,新疆棉花目標價格調整為19100/噸,補貼方式改為年度可用補貼總額的10%對南疆四地州按面積補貼,90%對全區實際種植者按交售量補貼。此外,中央取消了油菜籽的臨儲政策。

2016年,中央一號文件提出采取“分品種施策、漸進式推進”的辦法,完善農產品市場調控制度,積極穩妥推進玉米收儲制度改革,建立玉米生產者補貼制度。2015年由于國內玉米整體豐產,下游玉米需求有限,天量庫存難以消化,國內玉米市場供需失衡問題嚴峻,玉米價格開啟斷崖式下跌行情。因此,2015年底政府出臺了關于鐮刀彎地區玉米結構調整的指導意見,旨在鼓勵和引導農戶調減玉米種植面積,并于2016年按照市場定價、價補分離的原則,在東北地區推進玉米收儲制度改革。同時,繼續深入推進新疆棉花、東北地區大豆目標價格改革試點。

2017年中央一號文件提出深化糧食等重要農產品價格形成機制和收儲制度改革,堅定推進玉米市場定價、價補分離改革,健全生產者補貼制度,調整完善新疆棉花目標價格政策,調整大豆目標價格政策。經過三年的試點,新疆棉花改革比較成功,實現了市場定價,基本建立起市場價格形成機制,國內外差價從5000/噸下降到450/噸(杜鷹,2016),2017年,國家提出深化棉花目標價格改革,對新疆棉花補貼數量進行上限管理,目標價格按照近三年生產成本加合理收益確定,并且由一年一定改為三年一定;大豆改革效果并不理想,雖然基本實現了市場定價,但是由于種植大豆比較效益較低,農戶種植意愿不強,種植面積與總產量都有所下降,未能實現調整種植結構的目標,而且與進口大豆相比,無論價格還是質量都缺乏競爭優勢(張晶等,2016)。2016年玉米改革,由于生產者補貼與種植結構調整補貼不協調,導致按政策要求調整種植結構的農戶沒有補貼而種植玉米的農戶反而獲得了補貼,一定程度上影響了政策目標的實現。鑒于此,2017年,國家在東北地區繼續實施和完善玉米市場化收購加補貼機制,同時大豆目標價格政策也調整為實行市場化收購加補貼機制,鼓勵增加大豆種植,合理調減非優勢產區玉米生產。經過兩年時間,玉米“市場化收購加補貼”改革成效顯著,玉米市場價格形成機制現已形成,2017年玉米新糧上市以后,東北地區玉米價格出現恢復性上漲,出現了種植結構調整優化、加工企業全面激活、產業競爭力明顯提高的局面(李亞飛,2018)。

新一輪農產品價格形成機制改革經過四年探索,取得了較好的成效,尤其是棉花與玉米改革,但是農產品領域問題仍不容樂觀。雖然棉花、玉米進口量、庫存量有所減少,但是庫存量仍然是世界第一。此外,2017年,大豆進口量再次刷新歷史新高,累計進口9553萬噸,比2016年增加13.8%,占世界進口量的64.6%,我國大豆對外依存度高達86%,并且有繼續增加的趨勢;稻谷累計進口403萬噸,較2016年增加13%,且庫存量、進口量均為世界第一;小麥累計進口442萬噸,雖然占比不大,但是庫存量為世界第一;作為玉米替代物的高粱進口量也居世界世界第一;油菜籽進口量穩居世界第一。[2]大豆、稻谷、高粱、油菜籽進口量在世界進口量中的占比如表一。稻谷、玉米、小麥、棉花庫存量在世界庫存量中的占比如表二。

因此,縮小國內外差價,減少進口壓力、庫存壓力、財政負擔,破解地板(農產品生產成本)價格上漲與天花板(進口成本)價格下壓導致的調控難題,急需農產品價格形成機制進一步深化改革。

1  大豆、稻谷、高粱、油菜籽的世界進口量及前三位占比

世界大豆進口情況

世界稻谷進口情況

國家

進口量(萬噸)

世界占比(%

國家

進口量(萬噸)

世界占比(%

中國

9700

64.57

中國

550

11.86

歐盟

1400

9.32

孟加拉國

330

7.12

墨西哥

430

2.86

尼日利亞

260

5.61

其他

3493.5

23.25

其他

3496.4

75.41

總量

15023.5

100

總量

4636.4

100

世界高粱進口情況

世界油菜籽進口情況

國家

進口量(萬噸)

世界占比(%

國家

進口量(萬噸)

世界占比(%

中國

630

75.62

中國

470

28.61

日本

55

6.6

歐盟

420

25.57

墨西哥

20

2.4

日本

245

14.91

其他

128.1

15.38

其他

507.7

30.91

總量

833.1

100

總量

1642.7

100

注:根據FAS USDA數據整理

2  稻谷、玉米、小麥、棉花的世界庫存量及前三位占比

世界稻谷庫存量

世界玉米庫存量

國家

庫存量(萬噸)

世界占比(%

國家

庫存量 (萬噸)

世界占比(%

中國

9400

66.76

中國

7955.4

39.17

印度

1800

12.78

美國

5975.3

29.42

印尼

352.7

2.51

巴西

1061.9

5.23

其他

2526.7

17.95

其他

5316

26.18

總量

14079.4

100

總量

20308.6

100

世界小麥庫存量

世界棉花庫存量

國家

庫存量(萬噸)

世界占比(%

國家

庫存量 (萬包,每包480)

世界占比(%

中國

12704.9

47.75

中國

4086.9

46.15

美國

2746.5

10.32

印度

1263

14.26

俄羅斯

1533

5.76

巴西

825.9

9.33

其他

9625.2

36.17

其他

2679.6

30.26

總量

26609.6

100

總量

8855.4

100

注:根據FAS USDA數據整理

農產品價格形成機制改革的難點

當前農產品價格形成機制改革試點取得了一些經驗,但是也存在一系列難題需要破解。

(一)多重政策目標難以同時實現

我國大豆、棉花目標價格改革,旨在通過改革消除政府對市場的扭曲,初步建立起市場價格形成機制。實際試點證明,改革難以兼顧農民收益增加、農產品產量增加、市場平穩運行等多重目標。

目標價格改革的核心是“價補分離,市場定價”,希望通過改革將價格中“保收益”的功能分離出去,消除政策對市場價格形成的扭曲。2014年新疆棉花目標價格補貼采用與當年的種植面積和交售量掛鉤的措施(新疆生產建設兵團除外),導致政策并未脫離“保收益”和“保產量”的目標。改革當年不僅耗費了大量的財政行政成本,而且農戶籽棉銷售收入減少,遠低于預期,從而導致了種植面積的不確定性,未達到預期效果。2015年新疆棉花目標價格補貼改為主要與實際交售量相掛鉤,放棄了產量激勵目標以后,反而取得了較好的效果,不僅棉花價格上漲,棉農收益也增加了。而大豆目標價格改革效果并不理想,由于東北地區不同作物的比價不合理,種大豆的收益要遠遠低于種玉米和水稻,在國際大豆價格持續走低的背景下,盡管目標價格高于臨儲價格[3],但是不僅沒有實現“保收益”,“保產量”、“穩市場”的政策目標也未達到預期。與改革前的2013年相比,2016年東北地區大豆種植面積與產量雖然分別增加15.7%17%,但是2017年大豆進口量比2013年增加50.8%,而且黑龍江、遼寧大豆目標價格補貼標準在分別上調113%12.3%的情況下,只要市場價格跌到1.9/斤以下,就會面臨虧損(程郁等,2017)。

(二)財政成本及行政成本高昂

雖然改革后財政成本總體有所減少,但是負擔仍然很重。根據估算,2014年新疆棉花目標價格的財政補貼額達到260億元(黃季焜等,2015);2014年東北和內蒙古大豆目標價格的財政補貼額約為3O億元,2015年同比增長了一倍(張晶等,2016);2016年,東北和內蒙古玉米生產者的補貼總額達到390多億元(李國祥,2017)。

除了中央財政負擔較重以外,由于我國農業規模小,種植戶多,地方也付出了高昂的行政成本。對眾多小農戶挨家挨戶實地調查耗費大量的人力物力成本,而且部分地區還存在重復核實、多輪核實種植面積的情況,操作成本非常高。2014年新疆三輪棉花種植面積核查總成本高達5.47億元(黃季焜等,2015),黑龍江某市不含人工成本的大豆目標價格補貼調查核實費高達31.47萬元(陳菲菲等,2016)。由于發放補貼前期需要進行農戶上報、實地調查、測量、統計、公示,甚至幾輪核實等眾多環節,極大增加了地方工作量,干擾了地方的正常工作。如此高昂的財政和行政成本,顯然難以長期支撐。

(三)統計口徑不同影響補貼金額

由于中央與地方的統計口徑不一致,存在中央核定的產量與種植面積偏低,而采集到的市場價格偏高等因素,導致農戶的補貼金額被攤薄。2014年中央與新疆核定的棉花種植面積、產量分別為3548萬畝、370萬噸與4082萬畝、477萬噸(張杰等,2016),分別差15.1%28.9%。中央與黑龍江核定的大豆種植面積分別為3865萬畝、4250萬畝(陳菲菲等,2016),差10%2015年中央與新疆核定的棉花產量分別為350.3萬噸、429.8萬噸,差距達22.7%;中央與黑龍江核定的大豆種植面積分別為3865萬畝、4407萬畝(程郁等,2017),差14.0% 可以看出,中央核定的面積與產量明顯低于地方核定數據,但是目標價格補貼資金都是按照中央統計口徑執行,這使得補貼金額被攤薄。

此外,由于市場價格獲取的渠道設置不夠合理,政府采集的主要是流通環節的價格,采集到的市場價格普遍高于農戶田間地頭的售價,使得補貼進一步被攤薄。棉花采集的是采價期內全區軋花廠收購籽棉的平均價格,大豆采集的是收儲、加工企業的收購價格,而農戶在田間地頭的出售價往往要低20-25%(蔣黎,2016)。2014年,發改委采集的黑龍江大豆市場價為4244/噸,而農戶的實際銷售價為3900/噸(陳菲菲等,2016)。攤薄后的補貼,導致基層農戶對政策的滿意度降低。

(四)“分品種施策”對當前調控體系提出了挑戰

由于當前“分品種施策”的辦法,缺乏對不同品種糧食比價關系和農作物種植結構的統籌考慮,一定程度上加劇了農業生產結構的失衡。以東北地區大豆、玉米改革為例,由于東北地區大豆與玉米、水稻種植存在替代關系,差異化政策影響該地區的種植結構,從而影響市場對不同作物生產資源的優化配置。大豆目標價格水平不能彌補其比較收益劣勢,農戶紛紛改種玉米,導致目標價格改革后大豆播種面積反而下降。2015年東北地區大豆種植面積減少163.1千公頃,玉米種植面積增加1082.3千公頃,直到2016年玉米改革后,大豆播種面積才開始增加。隨著2016年大豆和玉米價格與市場的接軌,水稻由于最低收購價政策的支持明顯具有更高、更穩定的收益,生產者又開始改種稻谷,一些地方甚至通過多種方式推進“旱改水”。2016年稻谷種植面積比2015年增加111.6千公頃,這對已處于歷史高位的稻谷庫存產生了更大的壓力。但是從長遠來看,對玉米等飼料糧的需求將會增加,也就是說玉米供給過剩可能是階段性的,而對稻谷等口糧的需求是減少的,這種種植結構的調整將對農業生產結構產生不良影響。農產品價格形成機制改革以來東北地區大豆、玉米、稻谷的種植情況見圖一。

 

1  農產品價格形成機制改革以來東北地區大豆、玉米、稻谷的種植情況[4]

稻谷、小麥作為國家糧食安全戰略中要保障絕對安全的口糧,也存在價格過高、庫存過高、財政負擔很重的問題。2016年底,小麥、大米的國內價格已經比完稅價格分別高 34.2%、39%(杜鷹,2016)。此外,小麥進口量雖然不大,但是也反映了優質品種供給不足的問題。稻谷階段性過剩特征明顯,由于稻谷產業鏈條短,消費彈性小,去庫存壓力也非常大。由于稻谷與小麥的特殊戰略意義,其價格形成機制改革雖已迫在眉睫,但必須慎之又慎。

(五)生產者面臨較大的風險與不確定性

目標價格及玉米價補分離政策的實施使農戶等生產者面臨的風險與不確定性增加。政策實施缺乏時效性與穩定性,導致生產者面臨較大的政策風險;而市場價格形成機制的基本建立,又會使生產者面臨的市場風險增加。

大豆、棉花目標價格及玉米收儲制度改革政策的具體操作細節公布滯后且一年一變,影響生產者的生產計劃,增加了生產者的政策風險。以大豆為例,2014517日公布大豆目標價格水平,此時大部分地區的農民已完成播種(陳菲菲等,2016),9月下旬大豆收割工作已經開始,但是《實施方案》還沒有及時公布,10月份市場價格的監測工作才開始啟動(蔣黎,2016)。20151月下發執行2014年東北大豆目標價格,此時農戶都已經收割完畢,種植面積核定困難(鄭鵬等,2016)。棉花、玉米也面臨同樣的情況。耕種以后公布的實施政策,將使生產者面臨較大的政策風險。

農產品價格由市場決定,一方面由于市場固有的價格波動增加了生產者的入市風險,另一方面,由于生產者掌握的市場信息有限,難以把握價格波動的節奏,容易出現扎堆賣等問題。改革后,買賣雙方對農產品價格的預期不一致,出現了收獲后雙方入市均不積極,而資金需求量增加時集中售賣,導致賣糧難和價格下滑的情況。20154月底,東北地區2014年的余豆比例高達30~35%,是2013年同期的3倍(蔣黎,2016)。201612月初,玉米的售糧進度比往年慢40%~50%(蔡海龍等,2017)。售糧進度減緩,將給售糧主體,尤其是將使新型經營主體帶來巨大的資金壓力,影響其貸款償還能力。

農產品價格形成機制改革的對策建議

(一)構建政策體系,通過政策組合實現多重目標

我國農產品價格改革,取得了一定的成效,但是也存在一些弊端。一是一項政策工具被賦予多重目標時,往往由于政策目標之間缺乏系統性與兼容性,很難同時實現。雖然我國農產品目標價格改革希望通過市場定價將保收入的功能從臨時收儲政策中分離出來,但在實際操作中,由于與當期種植面積相掛鉤,仍然沒有脫離保收入、保產量的功能。二是我國不同農產品形成價格機制的政策分立,缺乏統籌考慮,由于農產品種植存在替代效應,容易導致對一種農作物的支持政策影響另一種作物的生產供給情況,從而影響國家糧食生產、糧食安全。比如,新疆棉花和糧食種植面積相當,棉花價格改革導致棉花種植面積增加,由于棉花與糧食種植存在一定的替代效應,那么相應的糧食種植面積就會減少,糧食安全保障就會受到影響。此外,東北地區大豆目標價格改革導致一些農戶改種玉米,使得本已庫存很大、產業發展不良的玉米面臨更大壓力,而玉米收儲制度改革之后,又導致一些農戶改種水稻,這對庫存更難消化的水稻來說,無疑雪上加霜。

實際上,農產品價格形成機制改革不應該是幾個政策簡單的疊加,而應該是一連串的行動。在確定主要政策目標后,要制定一系列配套措施。建議在保障國家糧食安全的前提下,將幫助農戶抵御市場風險作為主要政策目標,構建政策體系,健全相關的配套政策,通過建立完善的市場信息發布制度、農戶經營信息系統,為市場信息采集、目標價格測算、補貼測算等提供真實、可靠的依據。通過探索農民收入直接補貼、支持價格補貼、目標價格保險制度、農業收入保險等多種政策組合實現農民增收、農產品產量增加以及農產品結構調整的政策目標。值得注意的是,探索多種政策工具,構建政策體系并不是所有政策工具都用到,而是根據不同政策目標靈活選用不同政策工具,以此提高政策效率。

(二)探索多種補貼方式,減輕財政負擔及行政成本

由于我國農戶種植面積小而散,而農戶每年的種植情況不同,按照當期種植面積補貼的結果就是每年都要耗費大量精力進行統計核實,極大的增加了行政成本。為了簡化操作,提高補貼效率,減輕財政負擔,建議完善補貼方式,探索分類補貼與半脫鉤化補貼等多種補貼方式。

一是探索對不同種植規模的分類補貼。我國人多地少的國情決定了許多農戶種植面積較小,例如吉林某市(縣)發放補貼涉及1158戶,10畝以下的就有1013戶,最小的僅0.3畝,補貼資金16元(程繼斌,2016)。對大量小規模或極小規模種植戶進行面積核查及統計發放補貼,成本非常高。建議研究不同規模種植面積的補貼成本及補貼金額,并在此基礎上進行分類補貼,國家與中等規模及大規模種植戶簽訂合同,保障農產品的供給;國家按照某一個固定的值對小規模或極小規模種植戶進行補貼,保障小農戶的基本收益。

二是探索半脫鉤化補貼。因為與當期種植面積相掛鉤的補貼會影響農民的生產決策,進而影響市場供給,從而對市場產生一定的扭曲,受到WTO“黃箱”政策的約束。美國在不斷調整農產品價格目標價格政策的過程中,設計出了與實際生產脫鉤,只與價格掛鉤的半脫鉤化補貼--反周期補貼(后改名為價格損失保障)。由于這種補貼既能防止完全脫鉤的生產靈活性補貼會產生的補貼不足與補貼浪費,提高了財政補貼的使用效率;又能防止完全掛鉤的補貼會產生的貿易扭曲作用,避免“黃箱”規則約束,值得我國農產品價格改革借鑒。

(三)結合數字農業建設,建立健全基礎數據庫

我國沒有建立關于糧食生產及市場信息的基礎數據庫,生產者信息、土地面積、單產、農業經營情況和價格等基礎數據缺失,導致發放補貼需要耗費大量的人力物力財力去核實種植面積。基礎數據的缺乏使得中央與地方對種植面積的核定不一致,導致不同省區的同一品種補貼標準不一致,國家花費了高昂的財政資金,影響了地方政府中心工作,還降低了農戶對政策的滿意度,造成了政策目標的偏離(鄭鵬等,2016)。

因此,要加強基礎數據信息系統建設,結合《數字農業建設試點總體方案(2017~2020年)》的實施,加快建立健全糧食生產及市場信息的基礎數據庫,逐步完善農戶的承包地面積、土地流轉情況、種植情況、單位產量、生產成本等基礎信息,為目標價格測算、補貼測算、市場信息采集等提供真實、可靠的依據,減少地方政府核定種植面積及產量的工作量。同時加強市場信息監測,建立權威的市場信息發布平臺,及時發布種植信息、供求信息、市場信息及預測,幫助農戶根據對市場的預判調整種植結構(蔡海龍等,2017)。為農產品目標價格改革提供信息支持的同時,也為將來繼續深化農產品價格改革提供支撐條件。

(四)統籌考慮不同品種,完善價格形成機制改革的調控體系

雖然經過幾年的努力,農產品價格形成機制改革取得了一定的成效,但是在棉花、玉米、大豆等改革過程中,表現出的對其他品種農產品供需的影響,無疑體現了政策缺乏系統協同性。以東北地區為例,由于大豆與玉米、水稻種植的替代效應,盡管玉米改革取得了成功,但是很難說實現了調減玉米,增加大豆的政策目標,因為2017年在大豆生產者補貼比玉米高40/畝的情況下,種植大豆的收益仍較玉米低1700/公頃以上,而市場普遍預計兩者差距將繼續拉大(鄭祖庭,2018)。此外,還導致了水稻種植面積增加的負效應。

鑒于當前我國農產品結構性失衡,小麥優質品種供給不足,水稻、玉米需要減量去庫存,大豆去要增加產量、減少對外依存度的現狀,以及未來小麥、水稻、玉米、大豆等的供給與需求趨勢,加強研究,綜合研判,統籌考慮不同品種的替代關系、比價關系,完善農產品價格形成機制改革的調控體系,防止加劇農業生產結構的失衡或者產生新的不平衡。

(五)加快農業政策性保險的探索利用,轉移生產者風險

目標價格改革與玉米收儲制度改革基本實現了市場定價、價補分離的目標。糧食定價權重新交給市場后,價格波動將會成為市場運行的常態,目前來看,政府的補貼只保證生產者的基本收益,如果市場價格面臨劇烈波動時,生產者需要自己承擔較大的損失,現有政策尚未為生產者提供有效的風險轉移路徑。當前要完善農產品目標價格保險,加快探索收入保險,保障生產者利益。

正在探索的農產品目標價格保險,通過將財政資金補貼在價格保險的保費上,雖然可以大幅提高財政資金的杠桿作用,但是效果不甚理想,主要存在兩個問題:一是由于市場價格風險屬于系統性風險,保險公司缺乏分散風險的機制,容易出現大面積虧損(程郁等,2017);二是對生產者的保障水平比較低,一般情況下,水稻、小麥等的賠付金額為每畝地兩三百元,有時甚至更低,不僅難以保收益,甚至恢復生產都困難。因此,一方面要積極培育糧食期貨及期權市場交易平臺,探索建立“期貨+保險”的風險分攤制度(鄭鵬等,2016),完善巨災、再保險等風險分散機制,為農產品目標價格保險的普遍實施提供支撐;另一方面在加大價格保險保障水平的同時,要借鑒美國、加拿大等國的先進經驗,積極探索收入保險,減小生產者面臨的風險,確保生產者收益。

(六)通過法律手段構建長效機制,穩定生產者預期

我國一年一定的目標價格改革政策,缺乏穩定性、連貫性和透明度,使生產者無法根據政策情況對市場預判,導致生產決策上存在盲目性,無法發揮政策對生產的引導作用。

從長遠看,包含目標價格補貼政策在內的農業支持政策需要通過法律手段明確下來,對具體的政策工具、執行主體、受益主體、方式方法、補貼標準等作出規定。美國就是通過農業法及對農業法的不斷修訂,來規定和完善未來幾年的相關農業政策(董運來等,2012),引導農戶生產。通過法律強制性將農業政策及未來幾年的政策明確下來,提高了政策的透明度和可預見性,不僅有效引導農民進行生產,穩定農民的預期,還有利于提高政策效果。

由于我國包括目標價格改革在內的農產品價格改革正在試點,具體的政策措施、政策工具以及配套政策還不完善,可能還需要通過比較靈活的政策文件作出相關規定并根據試點情況及時調整,短時間內可以通過提高政策公布的及時性、穩定性與可預見性給生產者一定的預期,但是長遠來看,還需要盡快研究立法,構建長效機制。

 

參考文獻

1.蔣和勝.農產品價格形成機制改革的回顧與思考.經濟理論與經濟管理,1999.3:66

2.方向明,蔡海龍.農業支持政策亟待調整和完善.農民日報,2015.3.21.003

3.杜鷹.完善農產品價格形成機制.中國經濟報告,2016 (12) :25

4.張晶,王克.農產品目標價格改革試點:例證大豆產業.改革.2016 (7): 42~43

5.李亞飛.糧食收儲改革向稻麥進發.《瞭望新聞周刊》,2018.2.8.

6.程郁,葉興慶.借鑒國際經驗改革中國農業支持政策.學習與探索.2017(3):115~117

7.黃季焜,王丹,胡繼亮.對實施農產品目標價格政策的思考—基于新疆棉花目標價格改革試點的分析.中國農村經濟.2015(5): 14~15

8.李國祥.深化我國糧食政策性收儲制度改革的思考.中州學刊.2017(7):32

9.陳菲菲,石李陪,劉樂.大豆目標價格補貼政策效果評析.中國物價.2016(8):64~65

10.張杰,杜珉.新疆棉花目標價格補貼實施效果調查研究.農業經濟問題.2016(2):13

11.蔣黎.完善農產品目標價格改革的思考與建議.價格理論與實踐.2016.2.25:74~75

12.鄭鵬,熊瑋.農產品目標價格政策研究的理論困境與突破方向—一個元分析.江西社會科學.2016(11):77

13.蔡海龍,馬英輝,關佳晨.價補分離后東北地區玉米市場形勢及對策.經濟縱橫, 2017.6:89~91

14.程繼斌:大豆目標價格補貼政策存在的問題及建議.財政部網站:

http://www.mof.gov.cn/zhengwuxinxi/diaochayanjiu/201606/t20160617_2329277.htm

15.鄭祖庭.低價進口大豆沖擊市場 國產大豆如何突出重圍.中國糧食經濟,2018(3):22

16.董運來,王大超.國外農業支持政策及其對中國的啟示.世界農業.2012(10):60



[1]《國務院關于進一步深化糧食流通體制改革的意見》(國發〔200417號),2004.5.23.

[2] 數據來源于中國海關與FAS USDA

[3] 2008-2013年,歷年大豆收儲價依次為:3700噸,3740噸,3800噸,4000噸,4600噸,4600噸。

[4] 數據來源于國家統計局。

凯时-凯时kb88-官方凯时国际娱乐网站